Antonino Mazza Laboccetta, Professore di Diritto amministrativo all’Università degli Studi Mediterranea di Reggio Calabria, ha voluto scrivere un pensiero in merito al Referendum sulla Giustizia che si terrà il prossimo 22 e 23 marzo. “Ci avviciniamo a grandi passi al referendum confermativo del 22-23 marzo: i cittadini sono chiamati ad approvare o meno il testo di legge di revisione degli artt. 87, comma 10, 102, comma 1, 104, 105, 106, comma 3, 107, comma 1, e 110 della Costituzione. Il testo, approvato a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera, reca ‘Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare'” si legge.
“Si infittisce il dibattito nell’opinione pubblica, sospinto di qua e di là in modo non sempre sorvegliato, e con argomenti spesso non ben attrezzati. E non sono poche le spinte a fare del referendum terreno di battaglia politica. Certo, la Costituzione è, come si dice, la “casa comune”, e l’art. 138 Cost., che disciplina la formazione delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali, mira a ricercare, attraverso la maggioranza dei due terzi nella seconda votazione dei componenti di ciascuna Camera, la più ampia condivisione politica delle riforme costituzionali. E, tuttavia, quando tale condivisione non si raggiunga, i procedimenti costituzionali non si arrestano e si fa luogo ad una sorta di “appello al popolo” chiamato a confermare, attraverso il referendum, le modifiche costituzionali con la maggioranza dei voti validi degli elettori, senza cioè che sia necessario un quorum per la validità del referendum, come,, al contrario, accade nel caso dei referendum abrogativi. Ciò però non significa che siano giustificabili e condivisibili ‘strappi” della Costituzione a colpi di maggioranza, perché la Costituzione ha un’ “aspirazione alla durata” che la sottrae alle contingenti maggioranze politiche e ne impedisce un uso congiunturale”.
“Molto attento ed intenso è il dibattito sul piano dottrinale. Ed è su questo piano che possiamo trovare le ragioni di merito che militano da una parte e dall’altra, e discuterne, quanto più possibile, pacatamente. Si scoprirà che ci sono buoni argomenti per votare sì e buoni argomenti per votare no. Occorre pertanto rifuggire da visioni manichee: di qua i buoni e di là i cattivi, e viceversa. Ma, poiché la giustizia è una bilancia, gli argomenti degli uni e quelli degli altri vanno soppesati per verificare con onestà intellettuale da quale parte penda la bilancia nelle condizioni in cui il nostro sistema giuridico si è attualmente assestato”.
Uno dei punti: la separazione delle carriere
“Nella vulgata il referendum confermativo passa come il referendum sulla “separazione delle carriere” tra giudici e pubblici ministeri. Su questo bisognerà intendersi, perché occorre distinguere tra separazione delle funzioni e separazione delle carriere. La separazione delle funzioni innanzitutto è connaturata alla diversità del ruolo del giudice e del pubblico ministero: l’uno ha funzioni giudicanti, l’altro ha funzioni requirenti e postulatorie. In secondo luogo, la separazione delle funzioni è stata resa più stringente negli ultimi tempi, limitando il passaggio da una funzione all’altra; da ultimo, la c.d. riforma Cartabia ne consente uno solo. La norma di revisione costituzionale lascia ferma la distinzione delle funzioni, ma introduce il principio delle “distinte carriere dei magistrati giudicanti e requirenti”. Viene rimessa alla legge ordinaria la disciplina del concorso (unico o separato) e della formazione dei giudici e dei pubblici ministeri”.
“Va detto però che la separazione delle carriere, quand’anche fosse perseguita attraverso la duplicità del concorso e la differente formazione professionale, non fa perdere al pubblico ministero lo status di magistrato, perché, come previsto dal novellato art. 104, la magistratura è composta sia dai “magistrati della carriera giudicante” sia dai “magistrati della carriera requirente”, e costituisce “un ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere”. Il pubblico ministero rimane, quindi, legato all’albero della “magistratura” e gode delle garanzie costituzionali di autonomia ed indipendenza. Non viene, in sostanza, strappato alla magistratura per farne un organo amministrativo suscettibile di essere attratto nell’orbita di un altro potere. Ove tali garanzie costituzionali di autonomia ed indipendenza del pubblico ministero fossero violate a livello attuativo di legislazione ordinaria, il nostro ordinamento prevede gli strumenti per riportare gli assetti alla legalità costituzionale”:
“Oggi il pubblico ministero indossa una veste che gli dovrebbe stare stretta. È costretto nel ruolo di “parte imparziale”. Un infelice ossimoro. È parte, ma, poiché è legato all’albero della giurisdizione, il pubblico ministero, nel compiere ogni attività diretta all’esercizio dell’azione penale, ha il dovere di raccogliere elementi a discarico dell’indagato e più precisamente di “svolgere accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini”. Il più delle volte – mi permetto – una pia illusione. Eccettuati i casi in cui l’azione penale appaia talmente infondata da non meritare nemmeno lontanamente il vaglio del dibattimento, accade invece che il pubblico ministero, nell’esercizio dell’azione penale, si appassioni alla sua tesi, com’è del resto umano, e non svolga con la dovuta attenzione le indagini a discarico dell’indagato se non nella misura in cui servano a rafforzare il suo convincimento accusatorio. Se è così, è meglio rafforzare sul piano della legislazione ordinaria l’art. 111 Cost. che, oltre a sancire il principio del contraddittorio tra le parti in condizioni di parità, prevede che la persona accusata di un reato debba essere, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell’accusa elevata a suo carico e disporre del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa”.
“Accade pure che il pubblico ministero, inondato di procedimenti in un contesto di conclamate carenze di organico, renda di fatto facoltativo l’esercizio dell’azione penale, in contrasto con il principio di obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.). Poiché nel mondo ciascuno lotta per quello che possiede, hanno la stessa dignità tutte le notizie di reato, quelle eclatanti e quelle meno eclatanti, quelle complesse e quelle bagatellari. D’altronde, se così non fosse, saremmo costretti a rassegnarci ad una strisciante forma di sostanziale e surrettizia depenalizzazione. Diverse essendo le funzioni del pubblico ministero rispetto a quelle del giudice, non si vede per quale ragione non debba distinguersi la formazione professionale del magistrato-pubblico ministero rispetto a quella del magistrato-giudice e non debba strutturarsi in modo diverso il concorso per accedere alle due carriere”.
Lo sdoppiamento del CSM
“Ma l’obiettivo forte e sostanziale della riforma costituzionale è quello di sdoppiare il Consiglio superiore della magistratura (CSM) che, com’è noto, è l’organo di autogoverno: gli spettano, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, “le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”. I suoi componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio. È presieduto dal Presidente della Repubblica, e ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione. Il Consiglio elegge un vice-presidente tra i componenti designati dal Parlamento”.
“Le competenze affidate al CSM in passato spettavano al potere esecutivo, ma gli sono state giustamente sottratte per evitare che, attraverso la gestione della carriera dei magistrati, la loro attività fosse condizionata da pressioni o da ingerenze esterne. La presenza dei c.d. “membri laici”, quelli cioè eletti dal Parlamento, e la presidenza affidata ad un organo di garanzia, qual è il Presidente della Repubblica, mirano ad evitare che l’organo di autogoverno faccia della magistratura una monade separata dagli altri poteri, quando non una casta piegata a difendere i propri privilegi”.
“La proposta, da un lato, è quella di istituire un Consiglio superiore della magistratura giudicante e un Consiglio superiore della magistratura requirente, entrambi presieduti dal Presidente della Repubblica, e, dall’altro, quella di sostituire il metodo dell’elezione dei membri del CSM con il metodo del sorteggio. La direzione che si vuole imboccare è la conseguenza della netta e radicale separazione delle funzioni tra magistrati giudicanti e magistrati requirenti. In sostanza, si vuole evitare la contiguità istituzionale tra giudici e pubblici ministeri all’interno dell’unico CSM. Le cointeressenze di tipo culturale-ideologico, consolidate per di più nelle forme dell’associazionismo giudiziario, sono suscettibili di determinare legittimi sospetti sull’imparzialità del giudice di fronte al pubblico ministero che è parte del processo. Per essere chiari, se giudici e pubblici ministeri decidono reciprocamente delle proprie carriere all’interno dell’unico organo di autogoverno e sono legati tra loro da appartenenze associative di tipo culturale-ideologico, è legittimo il fumus di parzialità del giudice quando questi si trova a giudicare sulle richieste del pubblico ministero? Come si dice, il giudice, non solo deve essere imparziale e terzo, ma deve anche “apparire” tale”.
“Certo, il giudice e il pubblico ministero, come tutti, sono portatori di una propria formazione culturale-ideologica. Ed è legittimo che questa si esprima nella trama dell’interpretazione giuridica: non è che l’essenza del diritto, ed è quello che ne assicura l’evoluzione nel tempo. È anche legittimo che il magistrato, come studioso, esprima la propria visione nel dibattito scientifico (Kant lo definiva “uso pubblico della propria ragione”). Suscita invece molte perplessità l’appartenenza organizzata della magistratura ad associazioni culturali-ideologiche. Il passo da associazione culturale-ideologica ad associazione politico-ideologica è breve, e gli scivolamenti e le ambiguità sono sempre in agguato. In sostanza, la magistratura non può farsi portatrice della politica criminale del Paese, perché si tratta di un compito che spetta ad un altro potere dello Stato: il potere legislativo. Il magistrato (e non la magistratura) può, come dicevo, apportare il proprio contributo solo sul piano del dibattito scientifico”.
L’Alta Corte disciplinare: cosa c’è da sapere
“Infine, l’Alta Corte disciplinare. È chiamata a giudicare sugli illeciti disciplinari dei magistrati giudicanti e requirenti e sulle relative sanzioni, determinate dalla legge. È sempre la legge a determinare la composizione dei collegi, a stabilire le forme del procedimento disciplinare e le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, nonché quelle dirette ad assicurare che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentati nel collegio. È composta da quindici membri: tre sono nominati dal Presidente della Repubblica tra professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio; tre sono estratti a sorte da un elenco di soggetti in possesso dei medesimi requisiti, che il Parlamento in seduta comune compila mediante elezione; sei magistrati giudicanti e tre requirenti sono estratti a sorte tra gli appartenenti alle rispettive categorie con almeno venti anni di esercizio delle funzioni giudiziarie e che svolgano o abbiano svolto funzioni di legittimità”.
“La riforma, su questo aspetto, andrà certamente sorvegliata sul piano della legislazione attuativa. Il dibattito è molto fitto, intenso, tecnico, e non può essere qui sintetizzato, nei suoi molteplici aspetti e riflessi, con la necessaria completezza. L’Alta Corte disciplinare appare congegnata secondo il modello della Corte costituzionale, sia sul piano strutturale, ovvero della composizione, sia sul piano del regime di impugnabilità delle decisioni. Le sentenze della Corte costituzionale non sono impugnabili (art. 137, comma 3, Cost.). Per l’Alta Corte disciplinare le decisioni sono impugnabili, anche per motivi di merito, unicamente davanti alla stessa Corte (e non ricorribili in Cassazione), la quale giudicherà senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso alla pronuncia della decisione gravata. I critici, tra le altre cose, evidenziano che sarebbe stato costituito un giudice speciale, in violazione del divieto posto dall’art. 102, comma 1, Cost., senza peraltro la garanzia costituzionale dell’indipendenza dell’organo e dei suoi singoli componenti. Si tratta di un aspetto indubbiamente delicato che, nel corso del processo attuativo della riforma, può essere affrontato con legge costituzionale, come con legge costituzionale sono disciplinate “le garanzie di indipendenza” dei giudici della Corte costituzionale. Tra le diverse ragioni che militano nel senso dell’istituzione dell’Alta Corte vi è quella di presidiare al più alto livello l’autonomia della magistratura e di assicurare la terzietà del giudice disciplinare attraverso la netta separazione delle funzioni disciplinari da quelle amministrative di gestione della carriera dei magistrati. Del resto, accade già oggi che i componenti della sezione disciplinare del CSM si astengano dal partecipare ad alcune commissioni conciliari che svolgono l’attività ordinaria”.
“Qualche battuta conclusiva. L’argomento è estremamente tecnico. Auspicavo perciò una (difficile) convergenza politico-istituzionale in sede parlamentare. Diffido del ricorso al popolo quando si tratta di decidere su materie estremamente tecniche, perché, com’è naturale, non v’è diffusa padronanza degli argomenti e degli effetti delle riforme sul piano ordinamentale e sistematico. E non sempre il dibattito nell’opinione pubblica è guidato con la necessaria onestà intellettuale” si conclude il pensiero.